最近，中山市首个使用“村企合作+单一主体归宗”模式的“工改”项目迎来新进展：广东省人民政府批复，同意将中山市阜沙镇上南村约4.6公顷（折合约69亩）的集体建设用地征为国有建设用地。这意味着，当地可以将这块69亩地块与附近另一片12亩国有建设用地统筹起来，连片出让给市场改造主体进行开发。

　　上南村的尝试，是中山推进低效工业园改造升级过程中，解决小地块权属混杂碎片化难题的一个有效探索。其意义更在于，该项目通过多种补偿形式保障村集体和原产权人的利益，并引入社会资本对片区内的低效工业用地进行改造，让政府、企业、村集体三方的利益实现平衡。

　　上述案例，也透露出中山“工改”的一个趋势：从“村企合作”“单一主体归宗”等极具创新突破意义的改造，走向“混合模式”，意味着中山“工改”进入更具挑战、“骨头”更难啃的深水区。

　　截至目前，中山通过“工改”拆除整理超2.4万亩低效工业用地。与此同时，项目招商进入新的挑战阶段，攻坚对象更多地转向改造意愿不强的低效厂企，改造资金和个性化的政策需求更大，对涉改用地的统筹面临新的挑战……步入“下半场”的中山“工改”，如何谋划新的方法论进行再突围、再破局？在中山“工改”进行到20余个月之际，南方日报记者再次深入厂企、园区一线，看中山“工改”如何在深水区蹚出新路。

　　“容积率调到3.5后，我们厂房面积从1万平方米增至3万多平方米，但企业产量不可能随面积突飞猛进，改出来的厂房也不一定符合其他企业需求。所以我想，政府能否帮助企业加大招商力度，改、招同步，利用好企业的厂房资源和土地资源？”

　　从中山近期召开的几场中山“工改”深调研座谈会上不难发现，招商话题时常被企业代表、村集体代表和“工改”干部提及。今年以来，世界经济波动下行，外部环境更趋复杂严峻，各地在招商引资上全力出击。对于中山而言，如何避免新建厂房空置、保障“工改”成果质效，是当前所面临的一大考题。

　　9月13日，位于中山智能家电产业园（大岑片区）的东迪软性电路制造项目实现“拿地即动工”，这是今年5月以来黄圃镇第7个启动建设的“工改”项目。作为中山市“工改”千亩连片重点项目之一，中山智能家电产业园（大岑片区）致力打造万亿级智能家电产业集群的桥头堡、示范区，目前已新签约超10个亿元以上的智能家电产业项目，直接将一个智能家电集群搬进黄圃。

　　而以火炬开发区联速两岸科创园为代表的一批“工改”园区，则尝试以产业链招商的形式，推动企业将产业链上下游的多个企业一并带进园区。联速两岸科创园开发方——中山市澄品实业有限公司董事长罗云告诉南方日报记者，该园区招引到了一家医疗器械产业的链主企业后，其供应链商家也跟着在园区买厂房办厂，从招商走向“以商引商”。“我们不仅仅是针对个别项目、个别企业招商，更是将整体生态链引进来，通过相关行业、相关产业，形成相互配套、相互支撑的产业集群，最终达到产业‘1+12’的效果。”罗云表示。

　　在招商优惠政策方面，中山市工改办政策服务组日常工作负责人黄钜枝透露，中山正在谋划出台“以房招商”政策，中小微企业入驻厂房并达到一定标准后，或可获得一定数额的奖补。

　　作为信息配套服务，中山开发了“中山看地云”小程序，并上线“工改”项目介绍。由此，市内“工改”项目推介招商引资的渠道进一步拓宽。南方日报记者留意到，目前中山在这一小程序上共发布超30个“工改”项目、超80个腾挪园项目招商信息。

　　此外，服务好本土企业增资扩产，是最有效的招商引资——有效避免了地区间招商的零和博弈。位于小榄镇的中山市杰帝士电子有限公司（下称“杰帝士电子”）便是“工改”红利享受者之一。企业总经理李哲光介绍，该公司旧厂房于1997年投入使用，因企业业务增长，狭小的厂房已无法承载更多的设备，企业虽有增资扩产的计划，但却无增资扩产的条件。通过“工改”，杰帝士电子买下一块工业用地建设厂房，并计划新购进一批智能机械等自动化设备，对现有产品进行升级换代。

　　尽管本土企业增资扩产被认为是最好的招商引资，但不可否认，如果低效企业本身缺乏改造动力、“工改”意愿不强烈，建设大批新厂房也可能收效甚微。

　　如何调动企业参与“工改”的积极性？自6月以来，中山市工改办持续开展了多场深调研座谈会，每场座谈会邀请正经历“工改”各环节的多方主体谈难点，也会邀请尚不愿改的权属人聊聊心里的真实想法。

　　国内外市场环境的风险及企业自身经营成本，是一批企业“工改”意愿不强烈的主要原因。一家外资企业相关负责人介绍，由于近年来国外市场不景气，主要以出口为导向的该公司订单流失较多。公司虽然也希望通过“工改”实现自动化生产、降低成本，却也不得不考虑收益下滑时期可能存在的风险。“公司的用地手续因为历史问题还没有完善，我们其实很希望通过‘工改’完善手续。”该负责人表示。

　　市场难以捉摸，政府尝试通过尽可能个性化的服务，帮助企业在充满挑战与机遇的环境中实现“工改”的“软着陆”。

　　“我们采用了A、B、C角色建立每个项目小组，帮助企业掌握自主改造的各项流程和时间节点。”南头镇党委副书记、市派驻南头镇“两大攻坚战”工作组组长马生江介绍，针对企业的实际需求，采用“一事一议”“一企一策”等直通式、定制化方式开展服务。对于一些项目容积率较低、投资强度不够的情况，工改组动员企业进行增资扩产，协助规划调整改造方案，为企业纾困解难。

　　也有部分企业的诉求比较直接，希望“工改”政策可以加大扶持力度，对冲企业“工改”时可能面临的市场风险。而政府资金同样有限，如何回应企业诉求？

　　中山的尝试之一，便是“工改”贷款的风险补偿金——其首期资金5000万元今年上半年已全部到位，风险补偿机制正按既定程序正常运行。

　　何为“风险补偿”？即针对部分自身实力不足、自我融资能力较差的自主改造项目主体，政府一方面通过对符合条件的“工改”贷款逐笔计提“保证金”的方式，对银行贷款潜在的逾期风险进行补偿，增强放贷信心，提高改造主体的融资能力；另一方面降低“工改”项目保证金计提比例至2%；并且，政府将风险补偿金的资金存放与银行“工改”贡献相挂钩，激励各家银行参与“工改”工作。

　　有的企业持币观望，而有的权利人迫切想改却进展受限——或是土地的地类不符，或是权属复杂、手续不全……中山积累已久的历史性结构性问题，在持续“打补丁”的“工改”政策面前逐渐暴露出来，这也反过来倒逼政策不断突破和创新。

　　在近期召开的中山市上半年“工改”总结会上，中山的市、镇（街）负责人就“工改”遇到的堵点展开了激烈的讨论：镇街代表“抢麦”提政策诉求，市一级相关部门记录并加快研究。整场会议多次提出“改革”“突破”，对不适用于中山实际情况的政策，都应当改革突破。

　　今年以来，中山启动了新一轮政策更新及优化。例如，作为“工改”重要基础性政策的《中山市旧厂房改造升级实施细则》就在4月完成了修订，优化了地块面积等硬指标限制，下放了部分事权到镇街，规范了各部门权责等表述。《关于促进2010年后实施建设等情形的低效工业用地升级改造支持政策的通知》更是直接扩大了“工改”红利的辐射范围，给予了未被纳入省一级“标图入库”的低效工业用地项目享受中山“工改”政策的机会。

　　除了国土空间的硬性要求，政策端还需要解决“钱从哪来”的问题——土地收储、搬迁补偿、改造奖励等各方面都需要花钱，各镇街最常提到的需求之一，就是加大对“工改”的资金支持。

　　一方面，是进一步加大财政资金对“工改”的倾斜。今年6月出台的广东“制造业当家22条”就已提出实施“粤产粤优”亩均效益资源配置改革，强调要推动科技、人才、资金、土地、数据等要素资源向制造业集中配置。例如，中山首创的需要归还本金的周转性扶持资金，可以撬动社会融资，拓展资金来源，并且全程无利息、还款周期灵活，成为政府收储土地的一项选择。

　　另一方面，是进一步发挥社会资本的力量。例如，西区街道、石岐街道、南头镇等镇街都已尝试发行“工改”专项债为项目融资，有待进一步研究推广；在首创银行“工改”融资贡献评价激励机制后，对中山“工改”贡献越大的银行，将在下一年度获得数额越多的财政性资金存放，以此促进各家银行加大对“工改”的支持。

　　20个月的攻坚，使一批分布较为集中、统筹起来较为方便的村集体低效用地得到了整备。中山接下来需要面对的，更多是分布更分散、权属更混杂、个性化问题更突出的国有及村集体低效用地，不得不从更为宏观的视角盘活、提效这些地块，以及避免新的碎片化现象。

　　“持续推进多种形式的存量低效用地再开发，引导城镇建设用地混合利用”——近期省政府对《中山市国土空间总体规划（2021—2035年）》的批复，为未来“工改”的方向提供了路径指引。

　　以阜沙镇上南村“村企合作+单一主体归宗”项目为例，相邻的6处地块，3处是村集体建设用地且缺少合法用地手续，另外3处是分属不同权属人的国有建设用地，且部分建筑缺少合法规划报建手续。改造千头万绪，却也有章可循：对于前者，此前已有通过“村企合作”模式的前车之鉴；对于后者，大企业主导的“单一主体归宗”模式在中山也已推广。两相结合，正适用于上南村项目的情形。

　　对于拥有广大镇域、村域的中山而言，以统筹城乡的全局视角释放“工改”活力，是同步做强民营经济和村集体经济、推动“百千万工程”的重要方向。

　　8月初，中山市党政代表团集体赴浙江考察学习“千万工程”，对全域土地综合整治、农村集中建房、宅基地有偿退出等土地盘活利用改革措施尤为关注。与此同时，中山出台了点状供地模式指引政策，探索利用城镇开发边界外、零星、分散的建设用地模式，支持乡村产业落地。对城乡二元土地的通盘考量，为“工改”的实际执行提供了更加广阔的空间，这也是为什么中山多次强调加强“工改”与“百千万工程”的联动——农、工、商、住等各类用地在这片空间中交织，“工改”的视角需要打开更大的视野、拉开更大的框架，才能统筹协调存量空间内的复杂关系。

　　“加快转变发展方式，努力探索出一条内涵式、集约化、绿色化的发展路线。”根据广东省人民政府关于《中山市国土空间总体规划（2021—2035年）》的批复，空间急速扩张的“冲量”模式不再匹配高质量发展的要求，中山此刻需要的是往小可满足企业增资扩产、往大能实现城市内涵式发展的空间革命。这要求中山“工改”既要有革除深水区积弊的“道”，又要有突破既有体制机制束缚的“术”。